张珩｜农村信用社改革与监管研究报告
作者：编辑部
发布时间：2023-08-15
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■ 张珩 中国社会科学院金融研究所银行研究室，副研究员
摘 要
作为我国农村金融的主力军，农村信用社在从“统一领导”到“经营权上收”、从“民办”到“官办”的艰难探索过程中，对农村金融服务体系改革和发展发挥着至关重要的作用。党的十八大以来，在全面推进乡村振兴的背景下，进一步深化农村信用社改革成为当前金融体制改革的难点和重点。因此，在当前中国经济面临需求收缩、供给冲击和预期转弱的三重压力下，加快农村信用社改革化险既是实现农村金融高质量发展的动力所在，也是助力乡村振兴、扎实推动实现共同富裕目标的应有之义。本文在系统性分析农村信用社发展成效基础上，全面分析农村信用社改革与监管存在的问题，并针对这些问题，提出一系列深化农村信用社改革与监管、促进农村金融高质量发展的政策建议。
引 言
农村信用社自成立以来就受到党和国家的重视和关注，从统一领导到由中国农业银行和中国人民银行代管，中央和地方政府都给予了强烈的政策支持。为深入推进中国农村金融体制改革，促进农村信用社(以下简称“农信社”)体制转型和更好服务地方经济，国务院于2003年8月印发了《深化农村信用社改革试点方案》(国发[2003]15号)，开启了深化农信社改革之路。于是，江苏、吉林、陕西等首批农信社深化改革地区陆续成立省联社并负责管理农信社，同时各省(区、市)按照因地制宜原则组建形成农村信用社、农村合作银行(简称“农合行”)、农村商业银行(简称“农商行”)三种产权组织形式。在上述政策推动下，农信社和农合行数量逐年下降，农商行改制进度持续加快，加快实现向现代商业银行方向迈进。党的十八大以来，随着全国10多个省市的农育社改制的全面收官，省联社行政管理与市场化目标的矛盾开始凸显，省联社改革的呼声越发强烈。2022年，中央“二号文件”提出，要“加快农村信用社改革，完善省(自治区)农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险"，这为农信社改革与发展提供了政策指引。党的二十大报告也提出“深化金融体制改革”“健全农村金融服务体系”等重要内容，这为进一步做好新时代农信社改革工作指明了方向。考虑到各省份农信社发展差异较大，中国银行保险业监督管理委员会(以下简称“银保监会”)引导各省联社按照因地制宜、“一省一策”分类推进的原则积极探索选定符合各地实际发展情况的改革路径。浙江农商联合银行的先行落地，标志着全国深化农信社改革的开启。随即，河南、辽宁等省份也纷纷启动农信社改革，四川、吉林、山东等省份也将农信系统改革提上日程。农信社应该如何改革?农信社在改革和监管中又遇到哪些问题?需要什么样的政策保障推动农信社改革与监管?这些问题有待讨论。鉴于此，本文从农信系统发展现状入手，总结和反思农信社改革的有益成果和经验教训，并从发挥正效果视角出发，提出深化农信社改革与监管的政策建议，不仅对于推进农信系统高质量发展、助力实现农业农村现代化有重大意义，也对防范化解金融风险、维护银行体系和金融市场稳定具有重要价值。
农信系统发展现状
服务网络日趋完善，员工队伍不断优化
作为我国网点数量最多、覆盖范围最广、离农民最近的金融机构，农信社对农村金融的发展具有重要作用。根据Wind资讯显示的2020年数据，全国农信系统营业网点数量为75165个，遍布除西藏以外的所有县(市)，占全国金融机构网点总数的33.15%，每个县平均有28.6个农信社服务网点，弥补了全国90%以上的乡镇金融服务空白点，基本实现了乡乡有网点、村村有服务的局面。另外，就员工人数看，农信系统持续强化员工队伍建设，不断优化员工年龄结构、知识结构。根据中国银行业协会发布的全国农村中小银行机构行业发展报告2021》，截至2020年末，全国农合系统共有员工91.8万人，其中，35岁以下青年员工43.6万人，占比47%；大专以上学历员工83.1万人，占比超过90%。
经营管理稳中有进，业务发展持续向好
近年来，受新冠肺炎疫情和国内外复杂严峻形势的影响，农信社经营发展受到了一定冲击，但资产质量整体稳健，各项经营指标稳中有进、稳中向好。根据中国银行保险业监督管理委员会2022年年报，截至2022年末，全国农村金融机构总资产规模和总负债分别高达50.01万亿元和46.39 万亿元，分别是改革前(2002年底)的23.04倍和20.99倍，分别占银行业金融机构的13.4%和 13.6%，远超过同期中国工商银行的数据，成为鲜为人知的“宇宙第一大行”。另外，截至 2022年9月末，全国农村中小金融机构存贷款规模分别达到27.4万亿元、39.1万亿元，是改革前的20倍，资本净额增至3.6万亿元，资本充足率达到11.95%，拨备覆盖率达到133.2%。其中，农商行实现净利润764亿元，同比下降57.74%；净息差基本保持不变，为2.06%；不良贷款率为3.29%，同比下降0.3个百分点，达到3年来最低水平;拨备覆盖率139.60%，同比上升7.88个百分点，为近3年最高，资产质量稳中向好。
积极响应国家战略，持续巩固”三农“服务
近年来，在监管部门持续引领下，农信系统积极回归本源、深入推进中小微企业金融服务能力提升工程和金融支持个体工商户发展专项行动，有力支持小微企业、个体工商户发展，缓解其因受原材料价格上涨、疫情反复等因素影响所产生的经营压力。根据中国银行保险业监督管理委员会2022年季报，截至2022年9月末，全国农村金融机构普惠型小微企业贷款(单户授信总额 1000万元及以下)6.87万亿元，同比增长15%，占银行业金融机构的30.51%。牵头推进金融支持乡村振兴，全面提升农村金融服务效能，同时利用金融力量为农户以及各类新兴农业经营主体提供特色化、差异化的金融服务，持续推进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。根据中国银行保险业监督管理委员会官方数据，截至2022年9月末，全国涉农贷款余额共48.49 万亿元，同比增长13.7%。其中，普惠型涉农贷款余额10.31万亿元，较年初增长16.16%，超过各项贷款平均增速 6.89个百分点。
全面推进机构改革，不断提升治理效能
2003年以来，随着农信社产权改革不断深化，不仅北京，上海、天津、重庆等多个省市全面完成了农信社改制成农商行的工作，而且农信系统的公司治理体系和治理能力现代化建设也取得突出成果。根据中国银行保险业监督管理委员会2022年年报，截至 2021年末，农信系统共有2207家法人机构，其中农商行1596家，占农信系统法人机构总数的72.32%，农信社577家、农合行23家；73%的法人机构在县域，服务在农村，重心在基层。不断推进将党的领导与法人治理有机融合，引进合格企业股东增强机构资本、解决所有者缺位问题，强化关联交易管理，保护股东和客户等利益相关者的合法权益，为提高农信系统法人治理运行效能奠定较好基础。根据银保监会2021年公布的信息，以农信社、农商行为主的农村中小银行已基本搭建好公司治理组织架构，并平均配备董事10人、监事7人，有千余家机构引进独立董事和外部监事，法人股占比由改革前的不足5%提高至57.5%，通过改革募集股本已超过1万亿元。
农信社改革与监管的不足之处
公司治理能力仍亟待提升
1.治理机制不健全，内部人控制现象严重
在新一轮农信社改革实践中，尽管许多农信机构搭建起了“三会一层”的治理架构，并且改制为农合行和农商行的农信社法人治理水平也有较大提升，但受多方面因素的制约，农信机构并未完全达到完善法人治理结构、强化约束机制的改革目标，与大型商业银行的治理机制仍存在较大差距。具体表现有两点：第一，“两会一层”职责边界不清，内部人控制现象依然严重。虽然许多农信机构在改制后按照“三权分立、相互制衡、共谋发展”原则对自身所涉及的治理主体的职责和权力进行了明确界定，并下设专门的委员会来开展风险管理。薪酬管理，三农事业、审计工作等，但受省联社管理体制等因素影响，多数农信机构的治理机制在实际运行中形同虚设，基本都是董事长或行长“一人说了算"，加之各经营层和下设的委员会不能提出专业的建设性意见，经营层和监事会无法发挥出真正的治理作用。第二，股权管理和股权结构存在短板，“三农”股东和战略投资者明显不足。在组建农商行过程中，尽管许多农信机构引进了符合监管要求的战略投资者，将股权结构进行了一次“重新洗牌”，但个别股东的忠诚度和专业素质不高，且在存续期间因涉诉，营业执照处于非正常状态等原因而出现不能持续符合法律法规和监管规定的现象，加之农信机构的自然人股东较为分散、员工持股比例偏低、法人股股东主要以投机套现为目的而不关注长期价值投资，不仅给银行业的股东管理带来不利，也在一定程度上影响了农信机构“三农”发展战略的深入实施和先进化管理理念的输入。
2.信息披露和内部审计不够规范
近年来，随着商业化改革不断推进，农信系统对信息披露和内部审计重视程度有所提高，虽然在一些环节、步骤上取得了明显成效，但仍存在一些不足。主要表现有四点:第一，主动进行信息披露的意愿低。由于当前我国的信息披露仍处于自愿披露阶段，除上市农商行和部分非上市农商行受监管政策限制不得不通过官方网站定期发布年度报告外，多数农信社并不重视对公众的信息披露，把信息披露作为一种负担，特别是一些农信机构在效益出现不佳时担心公开财务信息后会影响自身形象而失去客户，因此不愿意主动披露信息，这在一定程度上加大了信息披露推开的难度。第二，信息披露的短期成本过高。信息披露需支付完善组织框架、设计金融产品等方面的诸多费用，且在短期内收益不好，因而农信机构的披露意愿并不强烈。第三，信息披露整体质量差。尽管发布年度报告的农信机构数量逐步增加，但这些农信机构对《商业银行信息披露办法》的要求只是被动应付，主要披露的是财务信息，而对于那些可以反映农信机构经营状况但又不直接反映银行财务状况的非财务信息却很少披露，对关联交易等重大事项，重大经营决策的披露率更是偏低，这严重影响了信息使用者的决策。第四，内部审计职能未充分发挥。目前，尽管农信机构设置了内部审计委员会，但其职能基本由审计部门代为行使，权威性不够，加之农信机构多开展以纠正违规和减少差错为目标的财务审计和合规审计，创新业务、风险防控和经济利润等关键领域的审计工作远远不足，导致审计职能存在明显短板，并未充分发挥出其应有的职能。
3.省联社的多重属性导致农信机构治理效率低下
2003年开启的农信社改革推行的是一种渐进式、强制性的改革路径，因此在省联社的管理体制下能有效降低新旧制度摩擦成本和实施成本，提升盈利能力和支农绩效。但是，随着近年县域农信机构的治理逐步完善和经营状况的不断改善，省联社“自下而上”的筹建方式与“自上而下”行政管理职能的矛盾开始显露。具体表现在两个方面：一是省联社利用行政权力过度干预农信系统人事权。当前，在省联社管理体制下，一些地区的农商行的董事长、监事长和行长等高管职务的任免实际上多由省联社完成，强化了股东大会主导高管任免的权力，这在一定程度上容易让县域农村金融机构的公司治理机制走弱，并难以有效发挥“三会一层”的决策和制衡作用，进而使县域农村金融机构形成“重上级指标、轻内部管理”的短期行为。二是省联社“重管理、轻服务”制约了农村金融机构业务发展。作为管理农信社的行政机构，省联社并不完全是银行业金融机构，其既不能进行投资，也无法申请相关金融业务资质和金融牌照，因而无法帮助农信机构产生更大的经营绩效，加之在多重代理关系和双重目标的作用下，省联社在新产品研发、金融科技运用、大数据挖掘等领域已严重不能满足农信机构的实际发展需要，这不仅制约了农信机构创新金融产品和服务的动力，也严重影响了县级农村金融机构市场机制的培育和完善。
农信机构面临较大的经营压力
新阶段，银行业金融机构的增长红利已逐步消退，而作为农村金融机构的主力军，农信机构经营效益也较之前下滑明显，面临着金融数字化转型、同业竞争的压力。具体表现在以下几个方面。
1.上市农商行与其他农信机构的经营能力差异明显
从资产规模来看，根据Wind资讯公布的数据，截至2021年6月末，12家已上市农商行资产总额合计超过5万亿元，实现了同比正增长；营业收入合计625.67亿元，除紫金农商行和江阴农商行出现下滑外，其余10家农商行均实现了同比正增长；归母净利润共计 209.7178亿元，其中10家农商行实现了归母净利润双位数增长。从资产质量来看，12家上市农商行中10家农商行拨备覆盖率出现了骤增且均在200%以上，明显高于监管的基本标准(150%)；9家上市农商行不良贷款率出现回落，且明显低于同期商业银行的不良贷款率(1.76%)。最后，从盈利能来看，12家上市农商行净息差出现了收窄趋势，成本收入比也多数较年初有所降低，中间业务对营业收入的贡献力度也正在加大，这与其他主要依靠传统存贷差作为主要收入的农村金融机构形成了鲜明的对比。
2.金融产品与服务创新动力不足
一方面，农信机构所提供的金融产品与服务与农村金融市场中的需求主体契合度不高，大多产品和服务只是复制了传统大电型商业银行的产品和服务，部分与农村领域相关的金融产品也没有创新和特色，另一方面，农信机构为农户和中小企业提供的仍是储、贷、汇等基础性金融产品与业务，较为单一，这在一定程度上难以满足城乡统筹发展趋势下客户的多元化金融需求。另外，农业产业的天然弱质性，使得农信机构的不良贷款率普遍较高，加之农村金融机构对金融科技的应用主要依托于省联社和外部科技公司，自身利用金融科技开展金融服务的能力明显较弱，精通数据技术开发、收集、分析和应用的专业人大一分欠缺，运用金融科技开展金融服务的能力明显落后于大中型商业银行，这在很大程度上影响了农信机构创新金融产品与服务的主观能动性。
3.大中型银行业务下沉加剧了农村金融机构市场竞争压力
近年来，在党和国家的要求下，大中型银行纷纷成立了三农事业部和普惠金融事业部，并利用资金成本低优势迅速将金融业务下沉到县域，与农信机构争夺客户资源，农信机构传统生存空间逐步被压缩，客户基本盘受到一定冲击。面对大中型银行的白热化竞争，农信机构不得不通过压低存贷比来开发高风险、低成本的次优客户以维持生计。
4.业务离柜率走高加大了农信机构物理网点的经营成本
随着社会大众对线上金融服务的体验感与适应度日趋增强，以农信社为主的农村中小银行的业务离柜率逐渐走高，电子渠道分流率持续攀升并保持较高水平，部分农信机构物理网点产生的实际利润逐渐下降甚至为负，这在一定程度上加大了农信机构的经营成本。根据中国银行业协会发布的《2020年中国银行业服务报告》，截至2020年末，银行业金融机构的离柜交易达 3708.72亿笔，同比增长 14.59%；离柜交易总额达2308.36万亿元，同比增长 12.18%；行业平均电子渠道分流率为90.88%。尽管受到技术使用限制的老年人群以及偏好稳健保守、追求综合体验的客群仍然愿意将物理网点作为办理金融业务的主要渠道，但面对线下运营的人、财、物等综合成本，农信机构一些低效能的网点难免面临被裁撤的可能。
农信系统监管体系与法律制度不健全
农村金融监管对我国农村金融的可持续发展有着举足轻重的影响，尽管国家不断下达各种政策对农村金融进行监管且初显成效，但仍存在很多问题。具体表现在以下三个方面。
1.农村金融监管有效性不足
第一，监管主体之间未形成有效合力。由于我国对农村中小金融机构实行分业经营，负责监督和管理农信机构的部门有中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、财政部门、工商部门乃至地方政府等多个部门，这种集权多头的监管模式会内交叉监管，重复监管或空自监管而无法充分发挥监管资源的有效性，加之各个金融监管部门在省域、县域之间的协调机制滞后，金融监管部门因缺乏协调机制而导致监管信息无法实时共享，这在一定程度上影响了监管效率。第二，监管体系没有明确价值定位。目前，监管部门针对农信机构只设置了服务“三农”约束条款，并没有像针对中国农业银行那样设置量化的刚性约束，加之监管考核指标仅仅考虑的是银行业金融机构的共性问题，特别是并没有针对不同产权组织形式的农信机构给出差异化的金融支持乡村振兴和普惠金融的考核指标，导致现有农信机构监管考核只是对大中型银行的缩微化。第三，数字金融监管有待强化。目前，在数字技术与金融业务的加速融合下，农信机构获得了跨界融合、多点互动的机会和能力，农村金融风险的复杂性、传染性和跨地域性特征更为突出。但是，由于数字金融监管仍游离在传统金融监管体系之外，传统监管手段不能及时掌握农信机构的实际发展情况，不利于农村金融秩序的正常运转。
2.农信机构并购重组机制有待完善
在防范化解金融风险的主基调下，虽然通过并购重组的方式“抱团取暖”是农信机构近年来改革和发展的主要趋势，但其也存在许多问题。一是并购重组方可能会面临业绩下滑的风险。由于被收购的农信机构存在较大风险，即便经营业绩存在优势的农商行利用资金能一时解决被并购重组的农信机构的问题资产，但未来仍可能会在某一时点暴露不良风险问题，这会增加收购方业绩下滑的风险。二是并购重组产生的协同效应较弱。从目前已发生的并购重组案例来看，农信机构之间的并购重组仅考虑了被并购重组方的存量风险，而忽视了双方之间的运营理念和企业文化的差异，导致并购重组之后的农信机构在管理过程中可能会存在一些摩擦和矛盾，这在一定程度上影响了并购重组的协同效果。三是并购重组的市场化程度较低。由于地方政府在农信机构的并购重组中处于主导地位，对并购重组的标的资产价格有不同程度的干预，许多农信机构的账面标的质量与真实资产质量存在较大偏差，这会降低收购方投资收益和收购方参与并购重组的积极性。因此，只有建立一个有效的并购重组机制，监管机构才能依法对农信机构进行监管，才能化解农村金融市场中不断滋生的风险。
3.指导农信机构发展与监管的法律制度落后
目前，我国只有《农业法》《中国人民银行法》《商业银行法》等几部法律指导农信机构经营与发展，而且这些法律对农信机构只是零星简单的规定，并未系统性地将农信机构所涉及的所有农村金融制度内容加以明确规定，也未对农信机构给予更加明确具体的法律定位(如如何开展业务、如何满足农村市场有效需求等)。与此同时，虽然银保监会也颁布了一些“暂行规定”(如《农村商业银行管理暂行规定》)，并对农商行和农合行的主体地位进行了确认，但这些暂行规定多为原则性的规范性规定，位阶较低，缺乏权威性和严肃性，其他有针对性的法规多为部门规章制度，不能满足农信机构对法律保障和规范的要求。另外，有关农村抵押担保的法律法规也不完善。例如，近期出台的《乡村振兴促进法》虽然对农信机构支持乡村振兴也做了一些明确规定，但并没有对信贷客户信息与信息共享做出说明，也未对农村“两权抵押”贷款中涉及的抵押价值评估、处置和市场流转等问题做出说明，更未对一些优惠政策在扶持对象、受益期限、覆盖范围等方面做出界定，因而不能满足当前农信机构发展和监管的现实需求。
农信机构所处的生态环境有待优化
1.农村信用体系不健全
一是农村征信建设覆盖面小。尽管农信机构在推动农村征信体系建设方面做出了巨大努力，但信用采集范围窄，数据不真实，信息更新不及时等诸多问题，导致农村信用体系的功能大打折扣。二是农村社会诚信意识依然不足。虽然农信机构近年来定期在农村地区开展金融知识普及工作，但这远远不能满足信用建设的需要，部分涉农企业和农村居民自觉行为较弱，欠债不还的意识仍然存在。
2.涉农贷款业务风险防范和保障机制存在短板
一是农地价值评估和交易市场不健全。一方面，目前关于农地价值要么是金融机构自行评估，要么是金融机构参考当地农地流转市场的租金价格进行评估，非常缺乏公信力，影响了农信机构涉农业务的创新；另一方面，虽然各地为推进涉农业务设立了农村产权交易中心，但并未对农地经营权及其他各类农村资产进行登记，导致农地经营权及其他各类农村资产并不具有正常抵押物的功能。二是农村消费者权益保护存在短板，虽然目前各个地区设立了专门的金融消费者权益保护机构，但在和解、调解、仲裁、诉讼等金融消费问题解决渠道方面还存在很多问题，有待畅通和完善。
促进农信社改革与监管的政策建议
加快推进农信社发展和改革
1.持续优化农信机构的公司治理机制
健全的公司治理制度是银行业金融机构形成自我约束、树立良好市场形象、获得公众信心和实现健康可持续发展的重要基础。在当前面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力背景下，加快建立和完善现代公司治理机制对于农信机构尤为重要，因此要持续优化农信机构的公司治理机制。一是要优先吸收认同农信机构服务“三农”且追求长期价值的战略投资者入股，并与其建立能向支农支小倾斜的公司治理机制，以此促进经营机制、创新能力和公司治理的优化，实现股东利益与农信机构价值的共同增长。二是明确股东大会、董事会、监事会和经营层之间的责权利，强化和提升其各自履职的“独立性”，保证公司治理机制有章可循，同时加强对“一层三会”的内部审计，并督促其忠诚勤勉尽职履责，以此确保农信机构的各项业务经营和管理行为合法合规、风险可控。三是加强党对农信机构公司治理的领导，完善党在公司治理中的决策制度，明确党委在重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等方面的决策权和职能，防止省联社利用行政手段干预农信机构人事任免和业务经营而侵害中小股东利益。
2.“一省一策”推动省联社改革
对于省联社的改革探索，学者从未间断过。不同地区农信机构经营能力和改革进度存在较大差异，且不同地区经济发展水平和财政实力差异较大，导致省联社的适用条件，改革思路和改革模式也存在较大差异。从当前关于改革模式的讨论和实践来看，主要有统一法人模式、金融服务公司模式、金融控股公司模式和联合银行模式等多种模式。事实上，省联社改革并不是机械的选择题，不同地区省联社改革的适用条件各不相同，不同模式的优缺点也比较明显未来，省联社改革应该是几种模式并行的状态，但无论怎么改，都不仅要结合当地经济发展水平和金融生态环境进行改革，还要遵循五个原则。一是要维持县域法人地位的基本稳定，充分发挥其支农支小优势；二是要帮助农信机构培育和引入合格的机构投资者和涉农企业股东，真正提升其“三层一会”治理的有效性；三是要利用现代金融科技为农信机构做好大服务平台，提供技术支持；四是要强化农信机构的市场地位和经营的独立性，确保其收益与风险得到有效权衡:五是要借助省联社改革契机，推动各省农信机构的结构优化，突出省内机构之间的相互带动效应。
3.建立以市场化为主的风险处置和退出机制
一般而言，在市场经济条件下，存在问题的农信机构如果勉强发展下去，难免会产生系统性风险，影响金融体系稳定和广大存款人的利益，因此要加快建立以市场化为主的风险处置和退出机制。针对当前农信机构发展的实际情况建立差异化的风险处置和退出机制，对资本充足率，不良贷款、净利润等监管考核指标超出警戒值但仍有救助价值和再生能力的问题机构，建议地方监管部门坚持早预警、早处詈的原则，采取限制分红或限制高风险业务发展恢复经营能力。对于一些包袱重，业绩压力大但破产损失可控的问题机构，建议由业绩表现良好的农商行对其予以兼并重组，以此避免风险传染带来的不利影响。对于失去救助价值的问题机构，建议借鉴国际经验和通行规则，尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用，采取行政接管、撤销和破产清算等方式，有序引导其实现市场退出。
着力提高农信社核心竞争能力
1.加快推进农信机构物理网点转型升级
尽管物理网点作为服务客户的主要触角，对农信机构树立社会形象、销售金融产品等具有重要促进作用，但随着金融科技的广泛应用、农村金融客户需求的不断变化，银行电子替代率一路上升，推动物理网点转型升级成为提高农信社核心竞争能力的重要途径。鉴于此，建议农信机构综合考虑物理网点分布、经营绩效和客户资源等因素，从业务、客户和环境等方面对物理网点进行重新定位。具体而言，对于客户流量和市场容量较小的物理网点，建议撤并并增加对ATM等智能设备的使用，以此降低农信机构的运营成本；对于装修陈旧破损、陈设布局混乱、功能分区不全的物理网点，建议改造升级，并根据民生需求创新丰富金融服务场景，为客户提供全方位、多渠道的服务渠道，提升客户服务体验感；对于没有物理观点的地区，建议以服务站为基础，通过“村村通”站点转型升级，以“迷你型”直销银行模式为客户提供差异化、定制化的金融服务:对于支持县域小微企业和农村经济主体发展的物理网点，建议给予一定的财税优惠和奖励，激励其加大信贷投放力度，补偿其在偏远地区经营成本大的问题。
2.强化农信机构对金融科技的应用
金融科技的运用不仅对于农信机构转型、业务创新和组织管理具有重要作用，也是当前农信机构抵御系统性风险和增强核心竞争力的关键所在。鉴于此，一方面要依托省联社大平台聚合优势，运用大数据、人工智能等技术推进人脸识别、电子签名、贷款审批和风险管理等核心业务系统的改造升级，解决各农信机构在业务开展过程中可能存在的数据和技术“卡脖子”问题，实现身份识别智能化、业务办理场景化、业务凭证无纸化、渠道终端协同化、流程衔接无缝化；另一方面，要积极尝试创新开发集金融服务、政务服务和生活服务于一体的智慧门牌服务系统，以此为居民提供小额取款、助农转账、生活消费、便民缴费和信息咨询等一站式金融服务。另外，加快推进数据专项治理工作，逐渐搭建数据治理的组织架构、制度体系和规范化流程，并探索建立与地方政府和头部互联网平台的信息共享机制，逐步将农信机构搜集的客户信息与地方政府的户籍、就业、医保、社保、公积金等各种政务信息以及头部互联网平台搜集的信用评分信息等相互融合，以此多维度构建客户数据视图，并嵌入获客、风控、增信和资金发放等全生命同期的风控体系当中，为针对性地开展客户营销和风险管理提供有力支撑。
构建符合农村金融发展的监管体系与法律制度
1.建立与地方经济发展水平相适应的农村金融监管机制
建立有序分层、分工明确、协调配合的监管体系是建立有效的农村金融监管体制的关键，也是对农信机构进行有效监管的基础。在当前“三会一行“的管理体制下，分头负责，各自为战的监管状态并没有得到彻底改变，监管部门之间依然存在着信息不对称，措施相冲突等问题。鉴于此，一方面要借鉴和学习日本建立“相互配合型”的协调机制的经验，界定清楚各个部门的监管职责，建立农村金融监管情况通报制度，以此提高金融部门之间的协调效率。具体而言，地方人民银行和银保监部门要联合对农信机构高管履职行为实施监督，防止出现其带头贪腐的现象。地方政府要做好监督辖内农信机构股东大会选举制度实施以及辖内问题机构风险处置工作；银保监部门则应做好各项业务监管指标的风险监测以及高管任职资格的审查工作，并对省政府的管理工作进行评价。另一方面，鉴于农信法人机构多、单个规模小、发展不平衡的实际情况，建议监管部门根据农信机构所处经济环境、资产规模和风险状况在公司治理和监管标准上采取差异化的监管机制。另外，还要继续强化对农信机构信息披露真实性和完整性的检查工作，确保披露的经营管理、风险状况、高管薪酬等方面的信息全面、真实。
2.加快农村金融立法
金融风险的外溢性和突发性强的特点，决定了党和国家对金融风险处置要具有较高的时效性和权威性。因此，有必要加快农村金融立法，并给予处置部门相应的法律授权，使其能采取相应措施来处置农信机构所产生的各类金融风险。具体而言，一方面，针对农信机构当前并购重组的发展趋势，建议国家尽快出台《农村金融保障法》或相关规范，从组织形态、管理方式、业务种类、业务范围、政策扶持、市场退出等多个方面做出具体规定，从法律上引导农信机构可持续发展，以此防止并购重组所产生的风险隐患，避免造成更大的破坏性影响。另一方面，建议国家制定和完善《金融消费者权益保护法》等与涉农贷款业务相关的法律法规，切实解决农村抵押物合法化和农村居民金融消费权益保护不畅通问题。
建立农村金融成熟的生态环境体系
1.强化农村信用体系建设
一是要继续深入推进信用镇、信用村、信用户建设，完善对涉农企业和农村居民的信息采集、评价和更新工作，继续强化农村信用体系建设；二是要加强各金融机构之间的信息交流与共享，提高对农村信用信息采集的准确程度，实现金融信用信息数据库的规范运转;三是要建立多方参与的信用激励和惩罚机制，从根本上帮助农村居民提高信用意识和金融素养，进而改变农村社会诚信意识不足的问题。
2.完善涉农贷款相关配套措施
一是在省级层面建立“市、县、乡、村”四级土地经营权流转市场和服务平台，为交易双方提供真实可靠的信息，提高农地经营权在更大范围内的流动性；二是引入第三方资产价值评估机构，并由其主导参与农地经营权以及地上附着物等的价值评估工作，解决价值评估的公信力问题；三是建议同时颁发农地承包权证和经营权证，允许经营权证随经营权流转，以此提高农村金融机构开展农地抵押贷款业务的积极性；四是建议农信社进入农业保险领域，创新和设计能将银保农连接在一起的金融产品和服务，同时允许较低程度的风险敞口存在。
参考文献（略）
来源：金融监管与风险观察公众号
